按照正常的申報流程，省級政府在評審市縣政府提交的專項債評審材料時，形式上要求評級報告、法律意見書、財務(wù)評估報告、實施方案等資料齊全。但由于工作采用短時間內(nèi)集中評審，評審要求專家在幾天時間完成線上幾百個項目的評審，在有限的時間內(nèi)專家只能進(jìn)行簡單的符合性審查，而無法進(jìn)行調(diào)查研究，也不會去考察項目的真實性。因此，只要市縣政府按照有關(guān)要求編寫文件，即使不符合要求，最終基本也會合格。在缺乏市場機制約束的情況下，專項債的發(fā)行和管理更接近政府系統(tǒng)內(nèi)部的資源配置，這使得項目風(fēng)險全部留在了政府內(nèi)部。

針對專項債在實踐中出現(xiàn)的問題，市場有關(guān)部門曾組織專家對專項債風(fēng)險進(jìn)行內(nèi)部評估。有的市縣準(zhǔn)備的可行性研究報告只是可通過報告，存在做大投資套取專項債資金的情況，這不利于政府對投資規(guī)模的把控。地方做大項目總投資的行為，一定程度上會使項目總投資失真、失控，為腐敗留出空間，這大大降低投資效率。比如，某項目總投資原本10億元，項目現(xiàn)金流能夠支撐的投融資規(guī)模為8億元，而在可研階段總投資卻達(dá)到了12億元，相應(yīng)的項目現(xiàn)金流能夠支撐的投融資規(guī)模也虛高至10億元。近期，多個省份的審計報告顯示，專項債使用問題主要集中在資金閑置以及投向不合規(guī)等方面。投向方面甚至出現(xiàn)了發(fā)放工資、差旅費及購買理財?shù)葐栴}。

總結(jié)一下，回到對專項債申報材料編制上來：一些地方部門委托咨詢機構(gòu)編制了專項債項目可行性研究報告，事前績效評價報告、實施方案、財務(wù)評估報告、評級報告、法律意見書等。各省市要求落有差別。這一大堆報告，內(nèi)在編制的邏輯和內(nèi)容是：

一、事前績效評價報告。根據(jù)要求，一般包括項目實施的必要性、公益性、收益性；項目建設(shè)投資合規(guī)性與項目成熟度；項目資金來源和到位可行性；項目收入、成本、收益預(yù)測合理性；項目償債計劃可行性和償債風(fēng)險點；績效目標(biāo)合理性；上述內(nèi)容在可研報告中一般是直接照抄照搬，而對于建設(shè)投資合規(guī)性與項目成熟度，由于可研報告中涉及不多，一般是羅列幾個文件批復(fù)來代替合規(guī)性；對于項目的成熟度，更不知所云。一般而言，對新開工項目除了關(guān)注項目數(shù)量、總投資等內(nèi)容外，還應(yīng)關(guān)注完成所有審批手續(xù)，完成用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可審批手續(xù)，僅完成征地拆遷、市政配套等開工前準(zhǔn)備工作的情況。一個項目的全過程處于哪個環(huán)節(jié)，應(yīng)做出判斷。

二、實施方案。更是可研報告的翻版。有些地方的實施方案就是項目概況、編制依據(jù)和原則、項目投資總額、項目預(yù)期收益、成本及融資平衡、資金平衡測算和風(fēng)險控制。完全背離了實施方案的內(nèi)涵。

“項目實施方案”必須包含幾個內(nèi)容，少一個都不完整。

項目的概述至少應(yīng)該包含：項目建設(shè)目標(biāo)、項目建設(shè)內(nèi)容和項目建設(shè)要求；

項目的實施工作內(nèi)容主要包括：需求分析：需求分析就是需求人員對建設(shè)內(nèi)容的詳細(xì)調(diào)研、整理、分析，最后形成需求規(guī)格說明書的過程。需求分析過程中會涉及到調(diào)研大綱、會議紀(jì)要、收集的用戶資料的管理、需求調(diào)研報告、需求規(guī)格說明書等等產(chǎn)出。

總體技術(shù)設(shè)計：總體設(shè)計就是設(shè)計人員對項目的從技術(shù)選取、性能指標(biāo)等等方面進(jìn)行設(shè)計。建設(shè)思路，通過什么手段解決什么問題。項目實施的組織安排，如項目管理機構(gòu)、項目協(xié)調(diào)小組、項目領(lǐng)導(dǎo)小組、專家顧問組等，每個項目組，應(yīng)該明確說明他們的工作范圍和工作內(nèi)容，特別強調(diào)每個小組的職責(zé)。項目人員安排，必須提供項目主要人員的名單，并且附錄人員基本情況介紹和在本次工作中的職責(zé)。實施計劃，根據(jù)項目要求，在項目要求時間范圍內(nèi)，完成項目初步實施計劃表。

實施計劃表包括：任務(wù)名稱、工期、責(zé)任人、相關(guān)說明等內(nèi)容。項目驗收方案、人員培訓(xùn)、后續(xù)維護和服務(wù)等。

三、財務(wù)評估報告。一般包括項目收益與支出預(yù)測評價、項目收益與融資自求平衡性評價和項目收益抗壓能力測試。根據(jù)《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債品種的通知》財預(yù)[2017] 89號（以下簡稱“通知”）文件要求，專項債需要在滿足政府專項債務(wù)限額的前提下，充分考慮資金籌措的穩(wěn)定性（持續(xù)穩(wěn)定的凈現(xiàn)金流）和充足性（完全覆蓋專項債還本付息規(guī)模）。項目收益抗壓能力測試是指本著保守性原則，對項目收益下行波動情況進(jìn)行抗壓測試，作為衡量項目收益滿足本息償付的可靠性指標(biāo)。如收入下滑10%，會怎么樣。

四、評級報告。財政部關(guān)于印發(fā)《地方政府債信用評級管理暫行辦法》的通知（財庫[2021]8），本辦法所稱地方政府債，是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含計劃單列市政府）發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)還本付息的政府債。開展專項債信用評級，在關(guān)注本地區(qū)經(jīng)濟、財政、債務(wù)等情況的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注項目基本情況、項目收益與融資平衡方案、對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖氲惹闆r，促進(jìn)評級結(jié)果合理反映項目差異。信用評級機構(gòu)對影響地方政府債的信用風(fēng)險因素進(jìn)行分析，就償債能力和償債意愿作出綜合評價，并通過預(yù)先定義的信用等級符號進(jìn)行表示。

五、法律意見書。一般包括律師以下觀點，發(fā)行主體資格是否經(jīng)依法批準(zhǔn)設(shè)立，業(yè)主是否合法合規(guī)。項目是否已經(jīng)取得發(fā)改委等部門的批復(fù)文件，項目是否真實合法。項目具有公益性且有一定收益，是否符合《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債品種的通知》（財預(yù)[2017]89號）要求。項目是否具有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，預(yù)期收益是否能夠合理保障償還融資本金及利息，以實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。是否滿足項目收益與融資自求平衡的要求?！秾嵤┓桨浮分兴犸L(fēng)險控制措施是否可控等。

六、可行性研究報告。其內(nèi)容不再贅述，上述各種報告編制的基礎(chǔ)材料基本可以在可研報告中找到并拿過來復(fù)制。當(dāng)然還有項目收益和融資自求平衡表或報告。

我們要說的是，第一：不可否認(rèn)的是，各種報告的還是從不同角度對專項債項目起到了一定程度的相互牽制和內(nèi)在監(jiān)督。在一些地區(qū)的實踐中，這些報告有的只是做做樣子而已。

第二，為了解決上述問題，一系列監(jiān)管舉措在實施，如專項債穿透式監(jiān)管，以提升專項債使用績效。關(guān)于“穿透式監(jiān)管”的要求在《關(guān)于加快地方政府專項債發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)[2020]94號）文中規(guī)定，“要依托地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)，對專項債發(fā)行使用實行穿透式、全過程監(jiān)控，動態(tài)監(jiān)測地方財政、相關(guān)主管部門以及項目單位等各類參與主體，逐個環(huán)節(jié)跟蹤進(jìn)展，一級抓一級，層層壓實相關(guān)主體責(zé)任，既要督促加快專項債資金使用進(jìn)度，盡快形成實物工作量，也要確保項目質(zhì)量，提高債資金使用績效，決不能亂花錢。” 主要監(jiān)測項目準(zhǔn)備情況、項目建設(shè)情況、項目運營情況、項目專項收入情況。

另一方面，財政部發(fā)布《地方政府專項債項目資金績效管理辦法》，監(jiān)管部門開始從事前、事中、事后環(huán)節(jié)對專項債項目資金績效進(jìn)行全流程管理，這使得專項債項目的審核進(jìn)一步嚴(yán)格。根據(jù)此前國家發(fā)改委的通知，2022年專項債項目審核要強化事前績效評估的要求，對于擬申請2022年專項債的新開工項目，要按照有關(guān)規(guī)定加快履行項目審批（核準(zhǔn)、備案）手續(xù)，推動加快辦理用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等審批手續(xù)。同時，要充分論證資金籌措方案，并將項目融資方案作為論證重點，結(jié)合融資結(jié)構(gòu)和項目收益來源，科學(xué)規(guī)劃項目資金平衡方案。

目前財政部會同發(fā)展改革委從項目成熟度、合規(guī)性和融資收益平衡等角度，加強對地方申報專項債項目的把關(guān)，要求各地圍繞相關(guān)部門確定的重點領(lǐng)域和國家重大戰(zhàn)略做好項目儲備，按照“資金跟著項目走”的原則，積極支持符合條件的重點項目建設(shè)。這是專項債項目申報材料編制的重點。

而上述要求，在專項債事前績效評價報告中都能得到完整的表述。